일본에서 배우는 고령화 시대의 국토정책
필자가 최근에 감명 깊게 읽은 저서중의 한권으로 한국의 부동산 시장을 분석하고 미래를 대비하는데 도움이 되는 내용이어서 핵심사항을 요약해 정리해 보았다.
지난 2005년 저자(ㅈ일보 산업부기자)는 1년간 일본으로 연수를 갔다. 그 기간 동안 일본의 고령화로 인한 부동산 시장 경험을 통해 고령화가 부동산 시장, 더 나아가 국토구조의 근본적인 틀을 바꿀 것이라는 판단을 내리게 됐다. 일본이 장기침체를 겪었던 것도 고령화와 밀접한 관계가 있고 이로 인해 주택수요 감소와 인구 감소에 대한 공포가 부동산시장의 불황을 부채질했다고 봤다.
인구의 지속적인 성장을 전제로 지소적인 투자가 이뤄졌던 일본의 지방도로는 “곰과 다람쥐만 다닌다”는 말이 나올 정도로 수요가 급감했고 도쿄권 신도시도 인구감소로 인해 공동화 현상이 발생했다.
저자는 얼마 전까지만 해도 신도시 건설 옹호론자였다. 난개발 보다는 정부의 규제하에 국토를 효율적으로 개발하는데 동의했기 때문이다. 하지만 일본의 부동산 개발과정을 지켜보면서 ‘신도시 만능주의’에서 ‘신도시 신중 추진론으로 입장이 바뀌었다고 한다.
또한 저자는 한국보다 먼저 고령화를 경험했고 그에 따른 정책을 펴고 있는 일본의 사례를 통해 우리가 미래를 어떻게 준비할 것인가에 대해 같이 고민할 것을 제안하고 있다.
일본 부동산의 뉴 트렌드
고이즈미 내각이 2002년 11월 공장-대학 입지 규제 등 수도권 규제를 해제했고 민간자본에 의한 대대적인 도쿄재개발 계획을 추진했다. 고이즈미 내각이 지방의 반발을 무릅쓰고 도쿄규제를 철폐한 명분은 뉴욕, 런던보다 더 매력적인 도시로 만들고자 하는 국가경쟁력 차원이었다.
산업구조 변화와 도심회귀 현상
도쿄도의 인구는 1987년까지 증가하다 그 후 감소세로 돌아섰다. 일본 정부역시 한국정부처럼 강력한 도쿄권 인구 억제정책을 취한데 따른 결과다. 그러나 1997년 이후 강력한 규제정책에도 인구는 다시 증가세로 돌아섰다. 도쿄도의 도심인구가 증가 한 근본적인 이유는 산업구조의 변화에 따른 것이다.
1990년대의 불황속에서 기존산업이 정체되면서 구조개혁, 산업의 소프트-서비스화, 정보사회로의 전환 등으로 경영관리직과 중간층 사무직, 기능공은 감소했다. 반면에 서비스와 프로그래머 등의 기술자 중심의 전문기술직은 증가 추세를 보여 도쿄도 인구가 증가했다고 저자는 보고 있다. 2003년 8%까지 올라갔던 도심지역의 공실률은 2004년 6.1%, 2005년 말에는 4%까지 내려갔다. 공실률을 끌어내린 공신은 기업들의 새 빌딩 이전 수요였다.
오피스 위주의 도심재개발
일본, 영국, 미국 등의 선진국에서는 도심재개발 바람이 불고 있고 대도시의 중심산업은 이미 오래전에 지식기반산업으로 바뀌었다. 지식기반산업은 본질적으로 도심 집중을 가져왔다.
일본정부는 도쿄의 경쟁력이 일본 경쟁력이라는 구호를 내걸고 도심재개발에 따른 용적율 인센티브, 금융지원 등 각종 지원책을 내놓았다. 그 결과 도쿄의 경우 롯본기 힐스, 미드타운등 도심 곳곳에 초고층 오피스가 치솟았다.
일본정부가 도쿄규제정책을 포기한 이론적 배경이 세계 도시론이다. 미국의 경제학자 프리드먼 등은 논문(세계도시형성,1982)에서 다국적 기업의 전략기점-세계 금융센타 등 글로벌화된 경제시스템의 중추로서 세계도시를 언급했다.
산업적인 측면에서도 신 국제분업론을 근거로 삼고 있다. 기존의 국제 분업은 완성품을 생산하는 선진자본주의 국가와 1차 산업 및 광업을 통해 원료와 식재료를 생산하는 개발도상국가의 분업을 지칭하는 것이었다. 하지만 1970년대 이후 제 3세계는 단순한 원자재 공급지가 아니라 생산거점으로 변했다. 이에 따라 일본 등의 제조업 공장들이 동남아와 한국 등으로 급격하게 이전하고 제조업을 통제하는 다국적 기업의 중추 관리부분과 금융-법률 등 다국적 기업을 대상으로 하는 지식산업은 국제적인 대도시에 집적되었다.
서울시의 뉴타운 사업과 청계천 개발과 비교
서울시의 뉴타운 사업과 청계천 개발의 논리도 선진국의 도심재개발 사업과 일맥상통한다. 하지만 도쿄의 도시재생 사업은 오피스와 주거 상업시설의 조화로운 발전을 통한 도심의 경쟁력, 더 나아가 일본의 경쟁력을 높이는데 초점을 맞췄다.
반면 서울시의 뉴타운이나 청계천 개발은 지나치게 주거 위주의 개발이다. 현재 서울은 사무실 용도의 상업용지에 주상복합을 허용하는 법의 맹점 때문에 아파트만 가득 들어서고 있다. 상업용지에 주상복합이나 오피스텔을 과도하게 허용하는 제도 자체가 문제로 저자는 인식하고 있다. 해결책으로는 주택위주가 아닌 오피스, 상가, 호텔 등의 대규모 개발을 위해 대규모 펀드의 활성화를 제시했다.
신도시의 몰락으로 짚어본 우리나라 신도시 개발의 문제점 언급
1950년대 말 일본은 고도 성장기에 진입해서 대규모 개발,즉 뉴타운(우리나라의 신도시에 해당)이 추진된다. 센리, 타마, 지바뉴타운, 고호지 뉴타운 등의 개발이 본격화 된다.
꿈의 주택단지라는 처음의 선전문구와 달이 시간이 갈수록 인구감소와 도심보다 빠른 고령화 현상 등의 문제가 속출해 올드 타운으로 변모해서 근린상가가 점차 폐점하고 치안, 방범등의 문제로 쇠퇴기를 맞았다고 저자는 역설했다.
인구급성장기에는 지방에서 유입하는 인구가 교외에 정착했지만 인구 고령화기에는 지방으로부터 수도권 인구 유입은 거의 없고 수도권 안에서 도심으로 인구가 급속히 유입한다고 저자는 강조했다.
저 출산 고령화 문제는 경제발전의 속도에 비례한다고 볼 수 있다. 경제 발전의 속도가 빠른 나라일수록 고령화 속도가 빠르다. 미국 -유럽 국가에 비해 훨씬 압축 성장한 일본의 고령화 속도도 빠를 수밖에 없다. 일본보다 더 단기간에 압축 성장을 이룬 한국의 고령화가 초고속으로 진행되는 것을 당연하게 봤다.
결론 및 시사점
고령화 시대로 들어서면서 먼저 일부지역에서 인구 감소가 나타나고 머지않은 장래에 전국적인 인구감소가 시작하게 될 것이다.
반면 생산 연령인구의 감소로 경제성장의 정체, 세수감소, 고령자 증가에 따른 사회복지비 증가로 재정의 압박이 가속화된다. 따라서 새로운 공간정책이 필요해진다. 즉 인구 성장의 국토정책으로 고령화-산업구조의 변화-재정압박이라는 새로운 도전에 효과적으로 대응할 수 없다.
고령화문제를 대응하기 위해 한국이 취해할 점을 요약하면
첫째, 주택, 신도시 건설시 유니버셜 디자인 등 고령자를 배려한 도시설계 및 주택설계 개념의 도입이 필요하다.
둘째, 고령화, 국제 분업의 진전으로 지방의 인구감소가 대도시보다 빠른 속도로 진행된다는 점을 고려해 인프라 투자계획을 조절해야 한다.
셋째, 인구 감소 및 국제 분업 ,재정압박 등을 감안한 지방 발전 전략을 짜야 한다.
넷째 고령화와 산업구조의 개편에 따라 이중의 피해를 당하고 있는 지방중소도시에 대해 어떻게 효율적인 구조를 갖출 것인지 고민 등이다
성장기와 달리 고령화 시대에는 공간구조의 유지관리가 중요한 과제로 떠오르게 되었다. 고동성장기에 집중적으로 투자된 사회자본이 노후돼 갱신기가 다가오기 때문이다. 반면 고령화에 따른 복지비 증가로 사회 자본에 대한 투자를 늘리기는커녕 감축해야 한다.
기존 사회자본의 재활용 및 신규투자의 효율성을 높여야 하고 신규투자를 할 때는 유지비를 고려하고 지역의 실정에 맞는 효율적 투자를 go야 한다.
신도시 정책은 인구 성장기의 정책으로 즉 신도시 건설로 중심시가지의 쇠퇴를 가져오고 도시유지비용의 증가를 가져온다고 저자는 주장하고 있다. 물론 필자도 일부는 동의하고 있다.
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